Анализируются исторически сложившиеся и вновь возникающие подходы к управлению водными ресурсами самой засушливой европейской страны. Обсуждаются, прежде всего, социально-политические следствия и новые вызовы в противостоянии стейкхолдеров использования и сохранения водных ресурсов Испании.
Ключевые слова: водные ресурсы Испании, менеджмент в области потребления воды, интересы водопользователей
__________
BATTLE FOR WATER: HISTORY AND CURRENT STATE OF WATER MANAGEMENT IN SPAIN
The paper analyzes the historically established and re-emerging water management approaches of the driest European country. First of all, socio-political consequences and new challenges in confronting the stakeholders of the use and preservation of Spanish water resources are discussed.
Keywords: water resources Spain, management in the field of water consumption, interests of water users
Читать далее ↓
Тема пресной воды для Испании является не только предметом актуального управления, но и основанием формирования но и государства в целом. Испания является самой засушливой европейской страной, и тренд обезвоживания территорий нарастает с каждым годом. Основными факторами, определяющими такое положение, является география, развитие водопотребляющих отраслей, рост городских агломераций и эко-разрушающие технологии во всех отраслях хозяйствования. Но не менее важным фактором является историческое наследие, заключенное в объединении структуры территориального управления в Римскую и Османскую эпохи со структурой водопотребления. Исторические наследство на уровне идей водопользования базируется на фундаментальном принципе, провозглашенном римлянами, согласно которому вода как наиболее важный ресурс данной территории относится к категории “res publica” (предмет общественного договора). Именно эта идея стала основанием как наиболее значимых управленческих решений с древности до наших дней, так и источником самых сложных социально-политических проблем, обостряющихся в точках перелома испанской политической истории. Жители испанских римских провинций сформировали важный для себя социальный конструкт: вода – дело частное, гидротехника – дело государственное. Этот конструкт, пережив два с лишком тысячелетия, оказывался центром представлений людей о взаимоотношениях в области использования водных ресурсов, что повлекло за собой серьезные социально-политические последствия.
Римский период ознаменовался в Испании, как и на всей территории Римской империи, прокладкой дорог, строительством акведуков и, как следствие, интенсивной урбанизацией точек пересечения торговых путей. В отношении воды идея “res publica” выразилась в том, что управление водными системами являлось правом и обязанностью государства, а право пользования – личной и непередаваемой концессией. Это право нельзя было передать по наследству, переадресовать арендаторам земли или какому-либо новому владельцу. Вода могла только использоваться, а особо назначенный curator aquarum отвечал за администрирование заявок на концессию и следил за тем, чтобы водой никак не мог воспользоваться кто-либо, кто не хозяйствует в зоне ее потребления. Были сформулированы жесткие законы относительно распределения потоков воды из одного источника, реагирования на случаи загрязнения вод и определения возможностей орошения полей.
Османский период оставил на бывшей территории Аль-Андалус разветвленную сеть бассейнов и фонтанов, которые были частной собственностью, как правило, семей или групп людей - жителей отдельных кварталов или поселений. Именно они, получая право на строительство гидросооружений, несли полную ответственность за их техническое содержание и качество воды. В османский период вода на территории Испании постепенно становилась частной собственностью, отделенной от земли, на которой находился не только ее источник, но и акведуки и хранилища. Вода стала товаром и капиталом, ее можно было сдавать в аренду, продавать, передавать по наследству вне связи с собственностью земли.
Активизация экономических отношений, подкрепляемых гражданским законодательством, отразились, в частности, в создании Водного суда Валенсии, существующего по сие время. Этот институт признан нематериальным активом Всемирного наследия ЮНЕСКО, и до сих пор занимается урегулированием споров относительно использования воды для орошения полей и садов на территории сообщества, сформированного еще в римскую эпоху.
Римский и османский периоды можно в целом охарактеризовать как время эстетического отношения к воде, воплощаемого в непревзойденной и представленной в явной, зримой архитектуре акведуков и водохранилищ, отражающей величие и славу империй. В противовес им, эпоха Средневековья через систему управления водой показала, что значит – власть и ее сущность, заключающаяся в полноправном управлении самыми ценными территориальными ресурсами. Вода в Испании становится полностью частным ресурсом, право на который имеют суверен, муниципалитет, отдельное лицо или монастырь. В отдельных случаях муниципальные советы могли обратиться к монарху с просьбой о помощи в сборе средств на строительство или реконструкцию систем водоснабжения и канализации. Монарх мог назначить дополнительный налог или сбор, и эта система дополнительного обязательного общественного финансирования в виде налогов и тарифов существует до сих пор.
Использование воды как ресурса, отражающего статус владельца, как центральная идея водопользования укрепилась в Средневековье, получила расцвет в последующие столетия. Вода распределялась по иерархическому принципу, представители знати получали право на ее первоочередное и безграничное использование. Обычным гражданам были доступны только общественные колодцы, желающим предоставлялись возможности пользования частными источниками как за плату, так и на основании ростовщических договоров. Сосуществование частных, привилегированных, и общественных (муниципальных) систем водоснабжения и водопользования породили противоречия, разрешать которые пришлось не одно столетие.
Историческая попытка возврата единого представления о воде как о “res publica” была предпринята Хоакином Коста в революционную эпоху 1868-1874 годов. Во многом благодаря его активной позиции, были приняты два фундаментальных закона о Воде – 1860 (Королевский указ) и 1879 (Свод законов) годов. Появление этих законов связано с пониманием того, что испанское сельское хозяйство стало мощной индустрией мирового масштаба, увеличилась потребность в ирригации, и была осознана необходимость в формировании единых принципов водопользования, общественной собственности на природные источники воды и гидротехнические сооружения. На основании этих законов были сформированы первые концессии, превратившиеся в современные компании по водоснабжению, ирригации и канализации.
В начале ХХ века Испания предоставила наиболее оригинальный подход к управлению общественными территориальными ресурсами на примере управления водой. Поступательно в первой четверти столетия были созданы особые институции управления водными ресурсами – Гидрографические синдикаты, окончательно легализованные Королевским указом о Гидрографической конфедерации (CSH) от 5 марта 1926 года. Конфедерация обладала полной управленческой и юридической автономией. В ее структуру входил законодательный орган (попечительский совет, избираемый из числа представителей общественных организаций и предпринимателей), исполнительный орган (правительственный совет, возглавляемый королевским делегатом), судебный орган (арбитражный комитет) и технический совет (делегируемый от Министерства общественных работ). Движение, начатое созданием Гидрографических синдикатов, направленное на объединение усилий всех заинтересованных лиц (власти, бизнеса, населения), было вскоре прервано вследствие нарастания тенденции к концентрации власти и ее стремлению ликвидировать инструменты активного гражданского вовлечения. Одной из причин историки называют невероятную по силе засуху.
Испания и ранее знала периоды жесточайшей засухи, наиболее тяжелые из которых приходятся на периоды 1604-1605 и 1615-1617 годов. Однако, засухи ХХ века – первые, получившие объединенный общественный резонанс благодаря развитию средств массовой коммуникации, актуализируя отношение к воде как к “res publica”. Проблема обострилась стремлением крестьян-арендаторов к полноправному хозяйствованию с активным использованием незадействованных сельскохозяйственных территорий больших латифундий, что привело даже к самозахватам орошаемых земель. Засуха 1930-31 годов и крестьянские действия стаи фактором появления Второй Республики в апреле 1931 года. В это время активизируются Гидрографические синдикаты, способствовавшие формированию больших гидрологических планов. Однако, на фоне обострения социально-политических волнений и в результате падения Республики Гидрографические синдикаты теряют свою активную представительскую часть, превращаются в Гидрографические ассоциации с последующим приостановлением их функций 17 января 1942 года.
На место систем локального управления водными ресурсами укрепляющаяся диктатура выдвигает единый государственный институт – систему гидротехнических сооружений, спроектированных на основании разработок конца XIX – начала ХХ веков, собранных в Генеральный план 1940 года. Именно в этот период появляются огромные плотины и водохранилища, превратившие Испанию в мирового лидера по объемам сохраняемой воды. Однако, ведутся острые дебаты относительно того, приписывать ли все возведенные в 1930-40-е годы водохранилища именно франкистскому режиму, использовавшему масштабные стройки для реализации собственных властных функций. Противоположная позиция утверждает, что именно республиканцы инициировали создание плотин и водохранилищ в ответ на запрос сельских общин и начали строительство, сформировав план 1933 года, впоследствии засекреченный правительством Франко и выданный за его собственное достижение после 1939 года. Так или иначе, крупные гидротехнические сооружения первой половины ХХ столетия явились реализацией доктрины формирования запасов, экстенсивно-ориентированной идеологии, символизирующую заботу власти о нуждах населения.
Новые времена истории испанской системы управления водными ресурсами наступили в конце 1970-х годов, когда страна вышла из жесткой диктатуры и начала свой путь в качестве современной европейской страны. Закон о воде 1985 года возродил действие Гидрографической конфедерации и ввел ряд уточнений, определяющих принципы водопользования в стране. Первое достижение – признание единства гидрологического цикла, заключающееся в осознании целостности водной системы вне зависимости от того, какая «модальность» ресурса представлена в конкретной ситуации: поверхностные или грунтовые воды, дождь или промышленный сток, море или болото. Второй особенностью закона является утверждение примата государственного администрирования водных ресурсов и законодательного разделения вод, к которым имеется общий доступ и вод, на использование которых необходимо получить какие-либо разрешения или лицензию.
Также на основании Рамочной директивы Европарламента относительно водной политики в Испании ведется большая работа по изменению принципов территориального администрирования водными ресурсами. Проблема заключается в том, что административные территориальные границы не соответствуют границам гидрографическим, что до сих пор является источником конфликтов между территориями, отдающими воду гидросистемам и территориями, пользующимися этой водой. Этот конфликт имеет давнюю историю, так как еще во времена Франко для строительства гидросооружений людей насильственно переселяли в менее благоприятные районы, превращая плодородные долины в водохранилища. Так исчезли более 500 поселений, а их бывшие жители вынуждены были адаптироваться к новым условиям на территориях, коренное население которых уже имело проблемы с доступом к воде. Противоречия между принципами административного и гидрографического территориального деления сказываются, между тем, не всегда отрицательно. Так во многом эти противоречия легли в основу отвержения плана по перебросу вод реки Эбро на Средиземноморское побережье, что снизило накал страстей вокруг проблем несправедливости по отношению к отдающим воду территориям. Выбор после 2004 года был отдан развитию технологий опреснения воды.
Власти страны ориентированы на следование принципам интегрированного управления водными ресурсами, включающим в себя ориентацию на социальную справедливость, экономическую эффективность и экологическую устойчивость. Следование данным принципам привело к значительным результатам в решении таких вопросов, как опреснение воды и качество питьевой воды в городах (особенно – на Средиземноморском побережье). Однако, в настоящее время Испания подвергается серьезной критике со стороны европейских организаций. Прежде всего, претензии относятся к загрязнению прибрежной территории Мар Менор (наиболее популярное место пляжного отдыха, провинция Мурсия) вследствие попадания грязных сточных вод. Проблема усугубляется тем, что она высвечивает на международном уровне самое сложное противоречие управления водными ресурсами Испании, а именно конфликт между стремлением властей страны к модернизации и следованию новым экологическим принципам и практиками сельскохозяйственного производства, актуализирующими архаичное содержание социального конструкта “res publica” в сознании большинства испанских аграриев.
Современная ситуация в сельском хозяйстве Испании красноречиво описана одним из блогеров, утверждающим, что Испания находится в парадоксальной ситуации: страна вывозит тысячами тонн дефицитную для себя влагу в виде фруктов, на производстве и поставке которых она специализируется на мировом рынке. Интенсификация сельскохозяйственного производства приводит к росту потребления воды. При существующих ограничениях и тарифах многие сельхозпроизводители вступают в конфликт с государством, налагающим ограничения и препятствующим пользованию водой. Люди руководствуются собственным пониманием естественного права. “Res publica”, трактуемое как право насущного потребления, приводит к тому, что фермеры все чаще используют незаконные способы добычи грунтовых вод, роя узкие глубокие колодцы для использования насосов. Недавняя правительственная операция обнаружила 1533 таких объекта за восемь месяцев по всей стране. Наиболее активный в области правонарушений регион – провинция Мурсия, основной поставщик фруктов и самый опасный район по степени истощения подземных водоносных горизонтов. Людей не останавливают ни штрафы, ни переживаемые всем обществом трагедии, связанные с несчастными случаями (два года назад вся страна скорбела по двухлетнему ребенку, провалившемуся в такой колодец). Укоренившаяся практика эксплуатации воды представляет собой существенное культурное препятствие, настолько сильное, что местные власти (сельские муниципалитеты) не спешат выполнять директивы региональных и республиканских властей, явно или скрыто солидаризируясь с позицией своих избирателей. Как показывают исследования, европейские стандарты в области природных ресурсов не учитывают культурный контекст соответствующих практик, поэтому могут встречать сопротивление не только на территории Испании.
Фактически, речь идет о разновидности смысловой войны, в которой носители разных ценностей и смыслов не в состоянии урегулировать свои отношения цивилизованным законным способом, так как одна по меньшей мере из сторон считает себя ущемляемым меньшинством. Выходом из такой ситуации является только развитие просвещения, и именно в этом направлении двигаются испанские региональные и местные власти. Прежде всего, они развивают коммуникативные площадки продвижения современных идей и технологий. Так, в одной из провинций муниципальные советы транслируют через свои каналы видео-ролики, пропагандирующие передовые технологии водопотребления. Например, рассказывается о технологии прикорневого увлажнения или приборе, фиксирующем насыщенность влагой дерева для определения потребности в поливе. Не отстают и активисты, размещающие разнообразный экологический контент в социальных сетях, и компании, осуществляющие водоснабжение, пропагандирующие идеи экономии в период большой засухи. Также разработана виртуальная система общественного контроля, позволяющие нанести точку локации незаконного объекта или экологической проблемы, случайно обнаруженных во время прогулки.
Активное вовлечение людей в обсуждение такой болезненной проблемы как дефицитная вода является единственным средством преодоления постоянно воспроизводящегося конфликта, в основе которого лежит древнее понимание справедливости. “Res publica” вновь оказывается востребованным принципом, а его реализация в современных условиях заключена не только и не столько в формировании договоренностей, сколько в развитии понимания всеми людьми сущности воды как основополагающего жизненного ресурса для всех.
© Кудрявцева Е.И., 2023.