АННОТАЦИЯ:
Статья посвящена обзору менеджмента компетенций в системах государственной службы ведущих стран. Обсуждаются модели компетенций государственных служащих, их структура и задачи применения. В статье сформулированы основные проблемы развития менеджмента компетенций в системах государственной гражданской службы, отражена специфика российского подхода к обсуждаемым вопросам
менеджмент компетенций, модель компетенций государственного служащего
______________________________
Article reviews the competency management in the public service of the leading countries. Civil servants competency model, their structure and tasks of the application are discussed. Paper is formulating the main problems of management competencies in the civil service; reflect the characteristic of the Russian approach to the issues discussed.
competency management, civil servant’s competency model
Компетенции выступают как ключевое понятие современного управления, они включены в качестве базы формировании представлений о социальном управлении и эффективности государственной службы ведущих стран.
Различные специалисты понимают и трактуют компетенции по-разному, во многих странах не делают существенных различий между понятиями «компетенции» и «компетентность». Компетенции (компетентности) описываются либо как имманентные характеристики субъекта, определяющие его модели поведения (позиция, характерная для отечественной практики), либо как наблюдаемое поведение, фиксируемое внешними экспертами (Австралия, Бельгия, Канада, Южная Корея, Нидерланды, США). В то же время, ни для кого не секрет, что компетенции символизируют собой переход к новому пониманию, новой социальной парадигме.
Как показал Е.Лоулер еще в середине 1990-х, менеджмент компетенций является реакцией на вызов четырех ключевых сил:
- изменение характера деятельности во всех сферах от создания массового типового продукта (услуги) к развитию индивидуализации в обслуживании потребителей во всех сферах;
- рост глобализации как проявление борьбы за человеческие ресурсы, воспринимаемые как ключевые факторы успеха;
- обострение конкуренции вследствие невозможности удержания «таинства ресурсов»;
- появление новых разновидностей организационных структур, изменяющих возможные маршруты профессиональной карьеры.
Все это не могло не затронуть и системы государственной службы, несмотря на то, что они всегда воспринимались как более стабильные и в меру консервативные по сравнению с коммерческим сектором.
США и Великобритания практически одновременно отрефлексировали проблему, которая в начале 1980-х годов только обозначалась – разрыв между результатами образования и потребностями рынка труда. Столкнувшись с этими проблемами еще в те годы, эти страны пошли по пути развития обучения на рабочих местах, развития навыков непосредственно в организациях, чему во многом способствовало введение системы национальных стандартов – NVQ в Великобритании и NSSB в США. Эти события происходили параллельно с введением новых принципов государственного управления в Великобритании и изменением правительственной управленческой доктрины в США, что во многом подтолкнуло формирование менеджмента компетенций в системе государственной службы в этих странах.
Сейчас, по прошествии трех десятилетий, проблема гарантированной платформы эффективности сотрудников (в виде образования или иного гаранта) не решена, несмотря на все усилия. Как показывает недавнее исследование компании McKinsey, проведенное по всему миру, только 45% выпускников учебных заведений довольны своим выбором образования после того, как столкнулись с необходимостью искать работу. В настоящее время шанс стать безработным выше в три раза по сравнению с тем, как это было в начале 1980-х, несмотря на острую нехватку кадров во всех сферах. Больше всего претензий к таким навыкам как решение проблем, коммуникация, производственная дисциплина и навыки непосредственной работы (работы руками). Несмотря на то, что указанное исследование охватывало рынок труда в целом, государственная служба не может оказаться в стороне от представленных трендов. Для всех стран это означает обострение конкуренции за эффективных сотрудников, необходимость использования инновационного потенциала новых поколений (в чем преуспевают некоторые направления современной экономики), поиск новых форм использования возможностей сотрудников третьего возраста, доля которых в организациях всех типов только возрастает. Именно эти особенности актуального рынка труда применительно к государственной службе и стали катализатором менеджмента компетенций в последнее десятилетие.
Основной причиной введения идеи компетенций в практику деятельности государственной службы выступает возможность использования этой идеи как основного агента перемен. Компетенции призваны перенести акцент восприятия государственной службы из области юридических норм и политических установок в область конкретного поведения людей, осуществляющих государственные функции. Компетенции стали символом новой эпохи в развитии государственной службы, позволили ей постепенно преодолевать традиционные барьеры между государством и обществом, государственными служащими и гражданами, профессионалами в области административного менеджмента и профессионалами других областей.
Идея введения менеджмента компетенций заключается в привлечении внимания к качественным характеристикам деятельности, которые достаточно сложно оценить с помощью традиционных подходов, ориентированных на количественные измерения. Разнообразные попытки введения технологий оценки эффективности только по количественным показателям привели к проявлению нескольких проблем. Одной из них экспертами называется развитая практика «игры», при которой государственные служащие (особенно – носители высокого должностного ранга) стремятся к манипулированию конкретными данными, свидетельствующими о результатах деятельности, с целью управления собственными вознаграждениями и компенсациями. Это явление выражается в искажении отчетности, сокрытии данных, увеличении размера фактических показателей, подмене показателей и прочих формах маскировки эффективности. Фактически это – реакция на механизмы управления эффективностью, использующие количественные показатели как основания для конкретных кадровых решений – от начисления переменной части оплаты труда до кадровых перемещений. Так как возможностями подобной «игры в эффективность» обладают преимущественно носители должностей высокого уровня, в последнее время страны ОЭСР пристальное внимание привлекают к управлению эффективностью именно этих государственных служащих. Разработка механизмов развития эффективности для этого уровня государственной службы позволяет разрешить сразу несколько проблем:
- формирование новых ориентиров для государственных служащих, находящихся на высших должностях, развитие добровольности и ответственности в зоне ключевых полномочий;
- создание областей развития позитивной практики за счет поступательного переноса новых ценностей от носителей старших должностей к носителям младших для создания стратегического единства внутри органов государственного управления;
- удержание государственных служащих, обладающих высоким потенциалом, в сфере государственной службы и общее развитие качества персонала государственной службы за счет отбора, осуществляемого представителями высших должностей.
Концентрация усилий в зоне управления эффективностью носителей высших должностей связана, прежде всего, с тем обстоятельством, что именно эта категория государственных служащих обладает наибольшей мобильностью, а ее представители могут последовательно оказаться в качестве руководителей совершенно разнородных служб, учреждений и органов управления. Именно для носителей должностей высокого уровня в последнее время выделены так называемые мета-компетенции как перечень ключевых требований к их деятельности. К ним относятся: готовность к ответственности, умение быстро ориентироваться, оказание воздействия, рефлексия.
К концу 1990-х годов ни одна страна еще не могла похвастаться целостной системой управления по компетенциям в государственном секторе, несмотря на то, что первые попытки были сделаны еще в 1980-е годы. Только на рубеже веков системы государственной службы достаточно активно стали внедрять менеджмент компетенций. Постепенно стали появляться не только сами модели компетенций, но и различные законодательные акты, в которых фиксируются принципы работы государственных служащих, заложенные в конкретную компетентностную модель. Речь идет о базовых ценностях государственной службы, направленности ее деятельности и роли служащих в формировании развивающегося общества.
Постепенно стал обозначаться разрыв между традиционным квалификационным подходом к реализации профессиональной деятельности и новым функциональным. Различия касаются таких факторов как фокус на реальных результатах, а не на образовании и стаже, на поведении, а не на следовании предписаниям, на готовности действовать, а не на знаниях о том, как действовать, на действиях, а не на статусе или задачах. Введение менеджмента компетенций было призвано переместить акцент с исполнительской позиции государственных служащих в направлении развития их самостоятельности и ответственности, что позволит полностью освободиться от традиционного бюрократического подхода и заменить его новыми принципами организационной культуры «с человеческим лицом». Однако, сделать это совсем не просто, так как в конкретных организациях сотрудники активно сопротивляются введению моделей компетенций и процедур, основанных на них. Основными сложностями при введении менеджмента компетенций выступают:
- плохое понимание среди сотрудников самой идеи компетенций;
- отсутствие обязательств со стороны руководства в адрес сотрудников в рамках процедур с использованием компетенций;
- отсутствие персонального участия и поддержки со стороны высшего руководства;
- особое отношение профсоюзов к новым технологиям кадрового менеджмента;
- трудности в определении компетенций;
- отсутствие ясности в способах измерения компетенций.
Использование моделей компетенций в системах государственно службы призвано решить одну из важнейших проблем – обостряющуюся конкуренцию между публичным и приватным секторами в кадровой сфере. Так как государственная служба имеет неоспоримое преимущество быстрой консолидации усилий в масштабах страны, введение менеджмента компетенций во многих странах создало дополнительное конкурентное преимущество государственной службы, так как в коммерческом секторе в данном направлении до сих пор наблюдается разобщенность и существенное различие подходов. В целом модели компетенций, вводимые в кадровый менеджмент государственной службы, должны решить ряд основных задач:
- фиксация акцента на человеческих ресурсах как основе эффективности;
- смещение акцента в понимании преимуществ коллективной работы перед выполнением индивидуальных задач;
- развитие гибкости и адаптивности для быстрой реакции на изменения потребностей граждан в изменяющихся обстоятельствах;
- возможность качественной оценки сотрудников на всех этапах их деятельности в организации;
- развитие возможностей реализации потенциала всех сотрудников, развитие взаимной поддержки и общей вовлеченности;
- возможность оценки изменений, происходящих в результате обучения, перевода на другую должность, оценки дефицитов в области навыков и организации работы;
- развитие новых видов карьеры;
- поддержание идеи необходимости непрерывного развития.
Как свидетельствует обзор по странам ОЭСР, модели компетенций затрагивают разные уровни государственных служащих (табл. 1). Шесть стран разработали общие модели компетенций, которые охватывают всю гражданскую службу: Австралия, Бельгия, Канада, Южная Корея, Великобритания и США. Канада является единственной страной, в которой разработана единая модель компетенций, применимая для государственных служащих всех уровней, включая высшие государственные должности.
Табл. 1. Модели компетенций для государственной службы (опыт ведущих стран)
Австралия
Модель компетенций -APS Values Framework (Ценностные основания)
Целевая группа - Все государственные служащие
Австралия
Модель компетенций - Human Resource Capability Model (Модель человеческого потенциала)
Целевая группа - Сотрудники кадровых служб
Австралия
Модель компетенций – Senior Executive Leadership Capability Model (Модель управленческого лидерства)
Целевая группа - Руководители среднего и высшего звена
Австралия
Модель компетенций – Integrated Leadership System (Общая модель лидерства)
Целевая группа - Все государственные служащие
Австрия
Модель компетенций – Competency Model (Модель компетенций)
Целевая группа - Руководители всех уровней
Бельгия
Модель компетенций – Federal Competency Model (Федеральная модель компетенций)
Целевая группа - Все федеральные гражданские служащие
Великобритания
Модель компетенций – SCS Competency Framework (Описание компетенций)
Целевая группа - Высший корпус государственных служащих
Великобритания
Модель компетенций – Professional Skills for Government (Профессиональные навыки государственных служащих)
Целевая группа - Все гражданские служащие
Дания
Модель компетенций – Code of Public Governance Excellence (Кодекс совершенства государственного управления)
Целевая группа - Руководители высшего звена
Канада
Модель компетенций – Key Leadership Competencies (Ключевые лидерские компетенции)
Целевая группа - Все государственные служащие
Нидерланды
Модель компетенций – ABD Competency Model (Модель управленческих компетенций)
Целевая группа - Руководители среднего звена
США
Модель компетенций – General competencies for the federal workforce (Общие компетенции федеральных служащих)
Целевая группа - Все гражданские служащие
США
Модель компетенций – Executive Core Qualifications (Ключевые требования к руководителям)
Целевая группа - Руководители всех уровней
Южная Корея
Модель компетенций – Government Standard Competency (Государственный стандарт компетенций)
Целевая группа – Все гражданские служащие
Южная Корея
Модель компетенций - Dictionary Junior Management Competency Model (Руководство по управленческим компетенциям для начинающих менеджеров)
Целевая группа – Впервые назначенные руководители
Южная Корея
Модель компетенций - SCS Competency Model (Модель компетенций для руководителей высшего звена)
Целевая группа – Руководители высшего звена
Представленный перечень показывает, что в большинстве стран (кроме Канады) существует представление о необходимости разведения моделей компетенций на два уровня – для государственных гражданских служащих в целом (компетенции гражданских служащих) и для руководителей всех уровней (управленческие компетенции).
Основными направлениями развития, на которые прямо указывают содержательные компоненты моделей (кластеры компетенции, перечень компетенций, поведенческие индикаторы), выступает активная ориентация в контексте – профессиональном, социальном, экономическом и готовность быстро переработать представления о задачах и условиях с тем, чтобы быстро найти новые способы действия. Неопределенность, размытость, взаимосвязь и взаимозависимость окружения, в котором действуют современные государственные служащие, требует нового понимания сущности профессиональной деятельности.
Конечно, страны имеют различающиеся подходы к определению тех компетенций, которые должны быть включены в модель. Наиболее часто встречаются в моделях такие компетенции как стратегическое мышление, видение, достижение результатов, построение отношений, целеустремленность, адаптивность, общение, принятие решений, обучение, взаимная поддержка и развитие других. Однако в силу национальных культурных и управленческих традиций модели компетенций различаются по своей структуре. Важно понимать, что модели компетенций – это модели желательного поведения, создающие особые маркеры в системе представлений государственных служащих о самих себе, своей работе и своей роли в системе государственной службы. В разных странах совершенно разные аспекты считаются само собой разумеющимися элементами поведения, поэтому модели компетенций создают акценты в тех областях, где фиксируется непонимание требований, неготовность занять определенную позицию, невнимательность и стереотипия, свойственные действиям государственных служащих конкретной страны.
Анализ существующих вариантов менеджмента компетенций в системах государственной службы дает основание для выделения ключевых компетенций, зафиксированных в моделях для государственных служащих, выступающих как рефлексия потребностей ближайшего будущего (рис. 1).
Рис. 1. Модель компетенций будущего
Отечественная практика, в отличие от зарубежной, на данный момент не может похвастаться разработками в области менеджмента компетенций для государственной гражданской службы, которые бы охватывали ее несколько уровней. В отличие от большинства стран, Россия пока не выработала единую концепцию компетенций государственных служащих, несмотря на то, что конкретные модели разрабатываются как на территориальном, так и на ведомственном уровнях. Не рассматривая все возможные причины тому, остановимся на двух отечественных особенностях, наиболее ярко проявляющихся в обсуждении вопросов менеджмента компетенций, особенно – применительно к государственным служащим.
Первой особенностью выступает стремление всех участников процессов менеджмента компетенций (от теоретиков до разработчиков конкретных моделей) определить специфические направления, в которых необходимо искать желаемые компетенции. Поэтому именно в отечественных исследованиях можно встретить разнообразные классификации компетенций (или компетентностей). В качестве оснований таких классификаций предлагается несколько принципиально разнородных. К первой группе можно отнести формальные основания, позволяющие выделить группы показателей эффективности государственных служащих, в частности, такие как конечный эффект, непосредственный результат и процесс. Данный подход сложно реализовать в виде конкретной модели компетенций, так как он не задает направленность, свойственную компетентностному подходу в целом. Противоположную позицию занимают авторы, настаивающие как раз на том, что в самой модели компетенций и общем подходе к оценке эффективности государственных служащих должна звучать ориентированность на конкретные ценности и цели. Примером может служить классификация, предложенная Ю.В. Ирхиным, которая предполагает выделение классов компетенций в таких сферах как:
- государственное управление, стратегический и инновационный менеджмент;
- управление персоналом, ресурсами, достижением результатов,
- повышение эффективности взаимодействия государства, бизнеса, СМИ и общества;
- открытость органов государственной власти и управления обществу;
- работа в системе «обратной связи» - связь с общественностью, взаимодействие госорганов;
- умение работать в сферах «электронного правительства», «бизнеса» и «гражданского общества»;
- профессионально-этические, ценностные и нравственные компетенции.
Представленная классификация является достаточно типичной для отечественного подхода. Она свидетельствует о готовности определить задачи деятельности государственных служащих, в то время как модели компетенций, создаваемые в других странах, ориентируют государственных служащих на конкретные формы действия по решению этих задач.
Вторая особенность отечественного подхода к моделированию компетенций государственных служащих связана с развитой традицией психологических диагностических исследований. Ярче всего она выражена в исследованиях, проведенных под руководством А.А.Деркача. В них отражена отечественная традиция выделения свойств и качеств, имеющих моральную окраску и отражающих нравственную оценку личности. Следование этой традиция позволяет обнаружить психологические особенности эффективных сотрудников и выделить ключевые факторы эффективности, относящиеся к структуре личности (особенности мотивации, направленности, ценностей, способностей и т.д.). Таким образом, может быть построена модель личностных оснований эффективности, которая все чаще называется акмеологической моделью компетентности государственного служащего. В этом случае в большей степени речь идет не о выделении конкретных компетенций, а о дифференцированном описании сущности профессиональной компетентности как интегрального образования.
Как в рамках этого подхода, так и с иных, но близких методологических позиций выделяются различные виды компетентности, значимые для государственных служащих. Каждый вид компетентности представляет собой отдельный предмет исследования, выбираемый достаточно произвольно. Так появились такие разновидности компетентности государственных служащих как социокоммуникативная [9] и коммуникативная, гендерная или информационно-технологическая и многие другие. Движение в заданном направлении имеет существенное ограничение, так как позволяет констатировать детализацию индивидуальных особенностей государственных служащих вообще и эффективных – в частности, но не позволяет создать ориентиры для конкретизации целеполагания и определения способов эффективной деятельности в конкретных обстоятельствах для всех сотрудников учреждений, принадлежащих разным ведомствам.
В целом отечественные исследователи склоняются к выделению трех зон применения дополнительных усилий государственных служащих: в области самоуправления, в области взаимодействия и в профессиональном поле. Опыт же других стран свидетельствует о том, что для государственных служащих как раз важно в моделях компетенций интегрировать эти три области в виде перечня поведенческих индикаторов, которые не зависят от конкретной ситуации профессиональной деятельности. Фактически, отечественная практика свидетельствует о том, что до сих пор не выбран ключевой принцип формирования модели компетенций государственных служащих. Для этого необходимо ответить на вопрос, который задал Кристоф Демке, проводивший в 2005 году исследование в рамках Евросоюза под эгидой Европейского института государственного управления: действительно ли государственные служащие отличаются от других людей только потому, что они – государственные служащие? Это исследование показало, что во всех странах существует много сходных мифов и стереотипных представлений относительно государственных служащих, которые необходимо развенчивать с помощью формирования новых установок, прежде всего – у самих государственных гражданских служащих.
Если мы стремимся к тому, чтобы государственная служба была как можно более интегрированной с иными социальными институтами, модели компетенций государственных служащих должны быть компактными, целенаправленными и гибкими. Мировая практика показывает, что модели компетенций государственных служащих направлены на сближение представлений о сущности профессионализма в разных сферах, что проявляется, в частности, в несущественном отличии моделей компетенций в государственной службе от моделей компетенций менеджеров коммерческого сектора. Отдельные компетенции, специфичные для государственной службы, призваны лишь привлечь дополнительное внимание к тем сторонам деятельности государственного служащего, которые касаются поддержания положительного имиджа государственной службы в глазах общества. При этом каждая страна ищет и находит небольшое число (одно – три) специфических отличия в деятельности государственных служащих относительно профессионалов иных сфер, чтобы через эти отличия развить механизмы идентификации государственного служащего с областью своей деятельности. Это важно, так как идентификация в целом поддерживается за счет механизмов организационной культуры, которая может складываться стихийно, что в системе государственной службы неприемлемо и зачастую опасно с точки зрения блокирования механизмов управления эффективностью.
Так, например, в Канаде в модели компетенций выделена одна компетенция, которая без изменений проходит через модели для чиновников всех уровней – от рядового специалиста до высшего должностного лица. Это обязательство - общаться только на том языке (английском или французском), на котором говорит собеседник, вне зависимости от его статуса и ситуации взаимодействия. Двуязычие выступает как идентификационный признак страны и, соответственно, государственных служащих, что и подчеркивается моделью компетенций. В Йемене же, наоборот, модель компетенций государственного служащего включает в себя свободное владение английским языком, что подчеркивает стремление этой страны развивать свои международные позиции. В Великобритании с 2012 года в модель компетенций на всех уровнях должностей вошла компетенция «финансовый менеджмент», что является сигналом о необходимости ориентации в финансовых ресурсах, их структуре и формах расходования вне зависимости от уровня должности. В США в 2006 произведен очередной пересмотр модели, созданной в 1996-98 годах, и были по-новому определены кластеры компетенций, среди которых появился кластер «базовые компетенции», расцениваемые как критичные для государственных служащих. К нему относятся: навыки межличностного общения, устная и письменная коммуникация, непрерывное обучение, независимость/честность и нацеленность на работу в системе государственной службы. Все эти примеры свидетельствуют о том, какие именно цели и ценности определяют деятельность государственного служащего, навыки какой направленности от него требуются в первую очередь.
Анализ мировой практики использования компетентностного подхода в системе государственной гражданской службы показывает, что модели компетенций действительно направлены на ориентацию государственных служащих в самых значимых направлениях приложения сил, и этих направлений не может быть очень много. Желательно, чтобы эти направления были оформлены в терминологии действий, а не свойств и качеств, так они скорее выполнят свою миссию.
© Кудрявцева Е.И., 2013